出于这两点原因，本系列论文对基本权利案件审查框架的介绍，也将围绕三阶层审查框架展开，此处仅简单勾勒保护义务面向案件的审查框架。
如果没有信息，数字时代就失去了根基。此外，那种担心宪法对于通信自由和通信秘密所设定的限制门槛过高、过于严苛，导致实践中公权力产生各种规避措施，甚至置宪法于不顾的观点，(44)一方面是对通信内容本身理解失当，错将通话记录等元数据当成通信本身，另一方面也未能看到，如果一旦在解释论上敞开口子，放松对通信的限制，反而会导致实践中进退失据，更容易为公权力甚至私主体过度限制通信大开方便之门。
前文已述，将隐私扩大为所有的信息之上，或者将隐私只限定为私密信息，都存在相应地问题。如《宪法》第39条的住宅不受侵犯和第40条的通信自由和通信秘密，两个条款分别涵盖了隐私中的私密空间和沟通中的信息隐私。(33)[美]理查德·A.波斯纳：《正义/司法的经济学》，苏力译，中国政法大学出版社2002年版，第280页。(31)对个人信息的保护，主要源自侵害个人信息可能会带来的潜在的对隐私利益的侵害风险，是一种基于风险不确定性的预防性保护。规范言论，并不是要对言论自由课以更多的限制，而是要从中识别出真正的言论自由。
这种提高监督能力的益处，也可能因为公权力机构的强势而大打折扣，即真正给公权力带来影响的信息可能会被压制，甚至给言论发表者带来不利后果，比如本属言论自由的批评声音，却可能会被定性为侮辱。(28)由字面理解所产生的争论，恰在于人们对于现实所出现问题的不同诊断方案，这就需要离开字面，转向隐私的社会功能，从而化解其中的争论。在焦志刚案中，被告公安分局对诬告交警的原告予以罚款200元，在接到上级机关的监督指示后，援引《公安机关内部执法监督工作规定》，改为拘留10日。
行政复议的直接目的和功能不应设计为层级监督制度而应当作为一种纠纷解决制度，行政复议机关不应当以监督和保障依法行政为职责而应当以化解纠纷和行政救济为职责。《宪法》第89条第4项规定，国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。为此，必须在程序中贯彻平等原则，平等对待双方当事人，创造平等参与并表达意见的机会。同理，法院虽然也是法律的实施者，但我们不能要求法院按照首长负责制和行政程序来定分止争。
《行政复议法》第6条规定了行政机关按行政复议程序处理的行政纠纷范围。(62)《行政复议法意见稿》在规定县级以上地方政府为行政复议机关的同时，规定其不再当被被告，就不会与该司法解释相冲突，不会导致经复议的案件涌向中级法院。
行为法强化了主管部门之间的业务领导关系，极少规定指导关系。因为公法是国家法，统治者的法。(29)参见余成诉湖北省政府案，最高人民法院(2017)最高法行申3348号行政裁定书。我国的劳动人事争议仲裁和土地承包经营纠纷仲裁已经实现准司法化，因而当事人不服仲裁决定就不能以仲裁机关为被告，而只能就原纠纷的对方当事人为被告向法院起诉。
(20)[美]F.J.古德诺：《政治与行政》，王元译，华夏出版社1987年版，第22页。制度的目的和功能一般是一致的。(41)参见[法]狄骥：《公法的变迁·法律与国家》，郑戈等译，辽海出版社·春风文艺出版社1999年版，第56页。从类型化来看，我国行政机关承担着以下纠纷的处理任务：(1)行政裁决。
另一方面，超越法定请求权范围的案件，法院根据《行政诉讼法》却不能受理。(39)社会正义论认为现代政府应当平衡各种相冲突的利益或复杂的社会目标，因而政府需要更大的权力和更高的效率。
为此，在实践中探索出了将象征公平公正的司法程序制度结合到本来主要以效率为导向的行政程序之中，被理论上总结为准司法程序。⑧ 组织法上的领导权在行为法上还表现为下级机关的初审制和实施制。
行政复议请求应以行政机关为被申请人，内容系有关行政行为或者不履行法定职责，而层级监督并不以此为限。《行政复议法意见稿》第10条规定行政复议机关将不再作为行政诉讼的被告，是对现行《行政诉讼法》第26条共同被告制和复议改变——复议机关作被告的修改，也是对劳动争议和土地承包经营纠纷仲裁司法解释的借鉴。(41) 尽管20世纪以来国家的组织结构三分制转向国家的控制和协调职能，但立法、行政和司法三者间仍保持着它们各自的基本特征。(25) 层级监督是一种依职权的监督，不需要以当事人的请求为法律上的必要前提。就纠错型层级监督的方式而言，实践中大体可以分为三类：(1)公益性纠错，即上级行政机关针对涉及公共利益的违法或不当行政行为，决定予以改变或者撤销。审批在法律上意味着审批机关可以肯定、否定或改变报批的行政行为。
为此，理论上对国家组织结构的三分制作了修正，从原来的关注分立和制约转向相互融合和合作。(13)它在存在对外发生法律效力的行政行为的情况下，虽然没有构成行政行为，(14)但在任何政治体系中都具有不可低估的作用。
(48)参见王静：《美国行政法官制度研究》，国家行政学院出版社2009年版，第7页。关 键 词：行政复议 层级监督 准司法程序 被告 2020年11月24日，司法部发布了《中华人民共和国行政复议法(修订)》(征求意见稿)(以下简称《行政复议法意见稿》)。
并且，《宪法》第89条第3项、第4项规定了领导对象，第7-10项列举规定了领导的事权范围，第11项、第12项规定了保障特殊群体权利的领导权，以及第1项、第3-5项、第13-17项规定了领导方式。(17)我们按照是否存在中间媒介，又可以区分为制度的直接目的和间接目的，以及制度的直接功能和间接功能。
(43)它通过过滤导向选择，以实现某种具体任务。(34)龚灿贤等诉清远市政府案，广东省高级人民法院(2016)粤行终1302号行政裁定书。《地方组织法》第66条规定，县级以上地方政府统一领导所属各部门的工作。(44)同前注(41)，狄骥书，第124页。
第60条规定，除上级明显违法的决定或者命令外，公务员即使认为上级的决定或者命令有错误，也应当执行。《行政复议法意见稿》第4条、第30-33条对之进行了限缩，即除国务院部门、省、自治区、直辖市政府和垂直领导的行政机关为被申请人的行政复议案件外，规定县级以上地方政府为行政复议机关。
2.行政复议机关的随意性增多。(59)参见刘得礼诉甘肃省公安厅案，最高人民法院(2019)最高法行申14012号行政裁定书。
原告申请省政府行政复议被维持后，对省公安厅的撤销决定向法院起诉。行政复议机关不作为行政诉讼的被告，并非因为复议决定的维持或改变，而是因为行政复议的纠纷化解功能或行政复议机关所承担的纠纷处理职责，更是因为纠纷处理程序的中立性和交涉性等准司法化改造。
社会正义的理论建构源于19世纪后期的穆勒。当然，行政程序中个别制度的司法性，不足以决定整个程序的性质，而仍然可能是一个行政性的决定。行政区域边界纠纷、行政机关之间的权限纠纷以及人事纠纷，目前都由行政机关处理。总之，在《宪法》和《地方组织法》上，国务院和县级以上地方政府的统一领导是主导性、全方位的，上级主管部门的领导仅是例外且是业务性的领导。
在叶宇鹏诉安溪县公安局案中，被告基于层级监督权撤销了所属派出所的不予处罚决定，并自行作出了不予处罚决定。如果实施性行为仅仅具有告知意义，则不构成行政行为。
(30)参见《邮政行政执法监督办法》，交通运输部令2020年第5号。这些监督都具有强制性，会对被监督对象产生相应的不利后果。
(12) 组织法上的领导权也表现为行政机关履职中事实上的请示和指示。行政机关对有关行政行为的复议系基于对有关行政机关的治理管辖权即领导权。